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國務院辦公廳印發《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》

文字:[大][中][小] 手機頁面二維碼 2017/6/7     浏覽次數:    

國務院辦公廳印發《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》

發布時間:2016-08-24來源:未知作者:admin

      國務院辦公廳日前印發《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》(以下簡稱《意見》),這是完善國有資産監管、落實國有資本保值增值責任、防止國有資産流失的重要制度安排。
      《意見》指出,要按照完善現代企業制度的要求,以提高國有企業運行質量和經濟效益為目标,以強化對權力集中、資金密集、資源富集、資産聚集部門和崗位的監督為重點,嚴格問責、完善機制,構建權責清晰、約束有效的經營投資責任體系。在2017年年底前基本形成國有企業違規經營投資責任追究制度和責任倒查機制,在2020年年底前全面建立覆蓋各級履行出資人職責的機構及國有企業的責任追究工作體系,形成職責明确、流程清晰、規範有序的責任追究工作機制。
      《意見》強調,國有企業經營管理有關人員違反國家法律法規和企業内部管理規定,未履行或未正确履行職責造成國有資産較大或重大損失,以及其他嚴重不良後果的,應當追究責任,且實行重大決策終身責任追究制度。一是針對違規經營投資問題集中的環節,明确了9大方面54種需追究責任的情形,包括集團管控、購銷管理、工程承包建設、轉讓産權及上市公司股權和資産、固定資産投資、投資并購、改組改制、資金管理、風險管理等方面。二是規定資産損失包括直接損失和間接損失,對企業違規經營投資發生的資産損失,應當在調查核實的基礎上,依據有關規定認定損失金額及影響。三是明确經營投資責任包括直接責任、主管責任和領導責任,責任追究應根據資産損失程度、問題性質等,對相關責任人采取組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送司法機關等方式處理。四是提出責任追究工作原則上按照幹部管理權限組織開展。達到較大或重大資産損失标準等情況,應當由上級企業或履行出資人職責的機構開展責任追究工作。
      《意見》要求各級履行出資人職責的機構和國有企業要建立健全違規經營投資責任追究制度,細化違規經營投資責任追究的原則、範圍、依據、啟動機制、程序、方式、标準和職責,保障違規經營投資責任追究工作有章可循、規範有序。責任追究工作要加強與黨建、審計、紀檢監察、幹部管理等部門的協同,形成監管合力,提高工作效率,增強工作效果。探索向社會公開責任調查處理情況,接受社會監督,充分發揮警示教育作用。

以下為文件全文:

國務院辦公廳關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見
國辦發〔2016〕63号

各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:
      根據《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》、《國務院辦公廳關于加強和改進企業國有資産監督防止國有資産流失的意見》(國辦發〔2015〕79号)等要求,為落實國有資本保值增值責任,完善國有資産監管,防止國有資産流失,經國務院同意,現就建立國有企業違規經營投資責任追究制度提出以下意見。
      一、總體要求
      (一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局,牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神,認真落實黨中央、國務院決策部署,堅持社會主義市場經濟改革方向,按照完善現代企業制度的要求,以提高國有企業運行質量和經濟效益為目标,以強化對權力集中、資金密集、資源富集、資産聚集部門和崗位的監督為重點,嚴格問責、完善機制,構建權責清晰、約束有效的經營投資責任體系,全面推進依法治企,健全協調運轉、有效制衡的法人治理結構,提高國有資本效率、增強國有企業活力、防止國有資産流失,實現國有資本保值增值。
      (二)基本原則。
      1.依法合規、違規必究。以國家法律法規為準繩,嚴格執行企業内部管理規定,對違反規定、未履行或未正确履行職責造成國有資産損失以及其他嚴重不良後果的國有企業經營管理有關人員,嚴格界定違規經營投資責任,嚴肅追究問責,實行重大決策終身責任追究制度。
      2.分級組織、分類處理。履行出資人職責的機構和國有企業按照國有資産分級管理要求和幹部管理權限,分别組織開展責任追究工作。對違紀違法行為,嚴格依紀依法處理。
      3.客觀公正、責罰适當。在充分調查核實和責任認定的基礎上,既考慮量的标準也考慮質的不同,實事求是地确定資産損失程度和責任追究範圍,恰當公正地處理相關責任人。
      4.懲教結合、糾建并舉。在嚴肅追究違規經營投資責任的同時,加強案例總結和警示教育,不斷完善規章制度,及時堵塞經營管理漏洞,建立問責長效機制,提高國有企業經營管理水平。
      (三)主要目标。在2017年年底前,國有企業違規經營投資責任追究制度和責任倒查機制基本形成,責任追究的範圍、标準、程序和方式清晰規範,責任追究工作實現有章可循。在2020年年底前,全面建立覆蓋各級履行出資人職責的機構及國有企業的責任追究工作體系,形成職責明确、流程清晰、規範有序的責任追究工作機制,對相關責任人及時追究問責,國有企業經營投資責任意識和責任約束顯著增強。
      二、責任追究範圍
      國有企業經營管理有關人員違反國家法律法規和企業内部管理規定,未履行或未正确履行職責緻使發生下列情形造成國有資産損失以及其他嚴重不良後果的,應當追究責任:
      (一)集團管控方面。所屬子企業發生重大違紀違法問題,造成重大資産損失,影響其持續經營能力或造成嚴重不良後果;未履行或未正确履行職責緻使集團發生較大資産損失,對生産經營、财務狀況産生重大影響;對集團重大風險隐患、内控缺陷等問題失察,或雖發現但沒有及時報告、處理,造成重大風險等。
      (二)購銷管理方面。未按照規定訂立、履行合同,未履行或未正确履行職責緻使合同标的價格明顯不公允;交易行為虛假或違規開展“空轉”貿易;利用關聯交易輸送利益;未按照規定進行招标或未執行招标結果;違反規定提供賒銷信用、資質、擔保(含抵押、質押等)或預付款項,利用業務預付或物資交易等方式變相融資或投資;違規開展商品期貨、期權等衍生業務;未按規定對應收款項及時追索或采取有效保全措施等。
      (三)工程承包建設方面。未按規定對合同标的進行調查論證,未經授權或超越授權投标,中标價格嚴重低于成本,造成企業資産損失;違反規定擅自簽訂或變更合同,合同約定未經嚴格審查,存在重大疏漏;工程物資未按規定招标;違反規定轉包、分包;工程組織管理混亂,緻使工程質量不達标,工程成本嚴重超支;違反合同約定超計價、超進度付款等。
      (四)轉讓産權、上市公司股權和資産方面。未按規定履行決策和審批程序或超越授權範圍轉讓;财務審計和資産評估違反相關規定;組織提供和披露虛假信息,操縱中介機構出具虛假财務審計、資産評估鑒證結果;未按相關規定執行回避制度,造成資産損失;違反相關規定和公開公平交易原則,低價轉讓企業産權、上市公司股權和資産等。
      (五)固定資産投資方面。未按規定進行可行性研究或風險分析;項目概算未經嚴格審查,嚴重偏離實際;未按規定履行決策和審批程序擅自投資,造成資産損失;購建項目未按規定招标,幹預或操縱招标;外部環境發生重大變化,未按規定及時調整投資方案并采取止損措施;擅自變更工程設計、建設内容;項目管理混亂,緻使建設嚴重拖期、成本明顯高于同類項目等。
      (六)投資并購方面。投資并購未按規定開展盡職調查,或盡職調查未進行風險分析等,存在重大疏漏;财務審計、資産評估或估值違反相關規定,或投資并購過程中授意、指使中介機構或有關單位出具虛假報告;未按規定履行決策和審批程序,決策未充分考慮重大風險因素,未制定風險防範預案;違規以各種形式為其他合資合作方提供墊資,或通過高溢價并購等手段向關聯方輸送利益;投資合同、協議及标的企業公司章程中國有權益保護條款缺失,對标的企業管理失控;投資參股後未行使股東權利,發生重大變化未及時采取止損措施;違反合同約定提前支付并購價款等。 
      (七)改組改制方面。未按規定履行決策和審批程序;未按規定組織開展清産核資、财務審計和資産評估;故意轉移、隐匿國有資産或向中介機構提供虛假信息,操縱中介機構出具虛假清産核資、财務審計與資産評估鑒證結果;将國有資産以明顯不公允低價折股、出售或無償分給其他單位或個人;在發展混合所有制經濟、實施員工持股計劃等改組改制過程中變相套取、私分國有股權;未按規定收取國有資産轉讓價款;改制後的公司章程中國有權益保護條款缺失等。
      (八)資金管理方面。違反決策和審批程序或超越權限批準資金支出;設立“小金庫”;違規集資、發行股票(債券)、捐贈、擔保、委托理财、拆借資金或開立信用證、辦理銀行票據;虛列支出套取資金;違規以個人名義留存資金、收支結算、開立銀行賬戶;違規超發、濫發職工薪酬福利;因财務内控缺失,發生侵占、盜取、欺詐等。
      (九)風險管理方面。内控及風險管理制度缺失,内控流程存在重大缺陷或内部控制執行不力;對經營投資重大風險未能及時分析、識别、評估、預警和應對;對企業規章制度、經濟合同和重要決策的法律審核不到位;過度負債危及企業持續經營,惡意逃廢金融債務;瞞報、漏報重大風險及風險損失事件,指使編制虛假财務報告,企業賬實嚴重不符等。
      (十)其他違反規定,應當追究責任的情形。
      三、資産損失認定
      對國有企業經營投資發生的資産損失,應當在調查核實的基礎上,依據有關規定認定損失金額及影響。
      (一)資産損失包括直接損失和間接損失。直接損失是與相關人員行為有直接因果關系的損失金額及影響。間接損失是由相關人員行為引發或導緻的,除直接損失外、能夠确認計量的其他損失金額及影響。
      (二)資産損失分為一般資産損失、較大資産損失和重大資産損失。涉及違紀違法和犯罪行為查處的損失标準,遵照相關黨内法規和國家法律法規的規定執行;涉及其他責任追究處理的,由履行出資人職責的機構和國有企業根據實際情況制定資産損失程度劃分标準。
      (三)資産損失的金額及影響,可根據司法、行政機關出具的書面文件,具有相應資質的會計師事務所、資産評估機構、律師事務所等中介機構出具的專項審計、評估或鑒證報告,以及企業内部證明材料等進行綜合研判認定。相關經營投資雖尚未形成事實損失,經中介機構評估在可預見未來将發生的損失,可以認定為或有資産損失。
      四、經營投資責任認定
      國有企業經營管理有關人員任職期間違反規定,未履行或未正确履行職責造成國有資産損失以及其他嚴重不良後果的,應當追究其相應責任;已調任其他崗位或退休的,應當納入責任追究範圍,實行重大決策終身責任追究制度。經營投資責任根據工作職責劃分為直接責任、主管責任和領導責任。
      (一)直接責任是指相關人員在其工作職責範圍内,違反規定,未履行或未正确履行職責,對造成的資産損失或其他不良後果起決定性直接作用時應當承擔的責任。
      企業負責人存在以下情形的,應當承擔直接責任:本人或與他人共同違反國家法律法規和企業内部管理規定;授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反國家法律法規和企業内部管理規定;未經民主決策、相關會議讨論或文件傳簽、報審等規定程序,直接決定、批準、組織實施重大經濟事項,并造成重大資産損失或其他嚴重不良後果;主持相關會議讨論或以文件傳簽等其他方式研究時,在多數人不同意的情況下,直接決定、批準、組織實施重大經濟事項,造成重大資産損失或其他嚴重不良後果;将按有關法律法規制度應作為第一責任人(總負責)的事項、簽訂的有關目标責任事項或應當履行的其他重要職責,授權(委托)其他領導幹部決策且決策不當或決策失誤造成重大資産損失或其他嚴重不良後果;其他失職、渎職和應當承擔直接責任的行為。
      (二)主管責任是指相關人員在其直接主管(分管)工作職責範圍内,違反規定,未履行或未正确履行職責,對造成的資産損失或不良後果應當承擔的責任。
      (三)領導責任是指主要負責人在其工作職責範圍内,違反規定,未履行或未正确履行職責,對造成的資産損失或不良後果應當承擔的責任。
      五、責任追究處理
      (一)根據資産損失程度、問題性質等,對相關責任人采取組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送司法機關等方式處理。
      1.組織處理。包括批評教育、責令書面檢查、通報批評、誡勉、停職、調離工作崗位、降職、改任非領導職務、責令辭職、免職等。
      2.扣減薪酬。扣減和追索績效年薪或任期激勵收入,終止或收回中長期激勵收益,取消參加中長期激勵資格等。
      3.禁入限制。五年内直至終身不得擔任國有企業董事、監事、高級管理人員。
      4.紀律處分。由相應的紀檢監察機關依法依規查處。
      5.移送司法機關處理。依據國家有關法律規定,移送司法機關依法查處。
      以上處理方式可以單獨使用,也可以合并使用。
      (二)國有企業發生資産損失,經過查證核實和責任認定後,除依據有關規定移送司法機關處理外,應當按以下方式處理:
      1.發生較大資産損失的,對直接責任人和主管責任人給予通報批評、誡勉、停職、調離工作崗位、降職等處理,同時按照以下标準扣減薪酬:扣減和追索責任認定年度50%—100%的績效年薪、扣減和追索責任認定年度(含)前三年50%—100%的任期激勵收入并延期支付績效年薪,終止尚未行使的中長期激勵權益、上繳責任認定年度及前一年度的全部中長期激勵收益、五年内不得參加企業新的中長期激勵。
      對領導責任人給予通報批評、誡勉、停職、調離工作崗位等處理,同時按照以下标準扣減薪酬:扣減和追索責任認定年度30%—70%的績效年薪、扣減和追索責任認定年度(含)前三年30%—70%的任期激勵收入并延期支付績效年薪,終止尚未行使的中長期激勵權益、三年内不得參加企業新的中長期激勵。
      2.發生重大資産損失的,對直接責任人和主管責任人給予降職、改任非領導職務、責令辭職、免職和禁入限制等處理,同時按照以下标準扣減薪酬:扣減和追索責任認定年度100%的績效年薪、扣減和追索責任認定年度(含)前三年100%的任期激勵收入并延期支付績效年薪,終止尚未行使的中長期激勵權益、上繳責任認定年度(含)前三年的全部中長期激勵收益、不得參加企業新的中長期激勵。
      對領導責任人給予調離工作崗位、降職、改任非領導職務、責令辭職、免職和禁入限制等處理,同時按照以下标準扣減薪酬:扣減和追索責任認定年度70%—100%的績效年薪、扣減和追索責任認定年度(含)前三年70%—100%的任期激勵收入并延期支付績效年薪,終止尚未行使的中長期激勵權益、上繳責任認定年度(含)前三年的全部中長期激勵收益、五年内不得參加企業新的中長期激勵。
      3.責任人在責任認定年度已不在本企業領取績效年薪的,按離職前一年度全部績效年薪及前三年任期激勵收入總和計算,參照上述标準追索扣回其薪酬。
      4.對同一事件、同一責任人的薪酬扣減和追索,按照黨紀政紀處分、責任追究等扣減薪酬處理的最高标準執行,但不合并使用。
      (三)對資産損失頻繁發生、金額巨大、後果嚴重、影響惡劣的,未及時采取措施或措施不力導緻資産損失擴大的,以及瞞報、謊報資産損失的,應當從重處理。對及時采取措施減少、挽回損失并消除不良影響的,可以适當從輕處理。
      (四)國有企業違規經營投資責任追究處理的具體标準,由各級履行出資人職責的機構根據資産損失程度、應當承擔責任等情況,依照本意見制定。
      六、責任追究工作的組織實施
      (一)開展國有企業違規經營投資責任追究工作,應當遵循以下程序:
      1.受理。資産損失一經發現,應當立即按管轄規定及相關程序報告。受理部門應當對掌握的資産損失線索進行初步核實,屬于責任追究範圍的,應當及時啟動責任追究工作。
      2.調查。受理部門應當按照職責權限及時組織開展調查,核查資産損失及相關業務情況、核實損失金額和損失情形、查清損失原因、認定相應責任、提出整改措施等,必要時可經批準組成聯合調查組進行核查,并出具資産損失情況調查報告。
      3.處理。根據調查事實,依照管轄規定移送有關部門,按照管理權限和相關程序對相關責任人追究責任。相關責任人對處理決定有異議的,有權提出申訴,但申訴期間不停止原處理決定的執行。責任追究調查情況及處理結果在一定範圍内公開。
      4.整改。發生資産損失的國有企業應當認真總結吸取教訓,落實整改措施,堵塞管理漏洞,建立健全防範損失的長效機制。
      (二)責任追究工作原則上按照幹部管理權限組織開展,一般資産損失由本企業依據相關規定自行開展責任追究工作,上級企業或履行出資人職責的機構認為有必要的,可直接組織開展;達到較大或重大資産損失标準的,應當由上級企業或履行出資人職責的機構開展責任追究工作;多次發生重大資産損失或造成其他嚴重不良影響、資産損失金額特别巨大且危及企業生存發展的,應當由履行出資人職責的機構開展責任追究工作。
      (三)對違反規定,未履行或未正确履行職責造成國有資産損失的董事,除依法承擔賠償責任外,應當依照公司法、公司章程及本意見規定對其進行處理。對重大資産損失負有直接責任的董事,應及時調整或解聘。
      (四)經營投資責任調查期間,對相關責任人未支付或兌現的績效年薪、任期激勵收入、中長期激勵收益等均應暫停支付或兌現;對有可能影響調查工作順利開展的相關責任人,可視情采取停職、調離工作崗位、免職等措施。
      (五)對發生安全生産、環境污染責任事故和重大不穩定事件的,按照國家有關規定另行處理。
      七、工作要求
      (一)各級履行出資人職責的機構要明确所出資企業負責人在經營投資活動中須履行的職責,引導其樹立責任意識和風險意識,依法經營,廉潔從業,堅持職業操守,履職盡責,規範經營投資決策,維護國有資産安全。國有企業要依據公司法規定完善公司章程,建立健全重大決策評估、決策事項履職記錄、決策過錯認定等配套制度,細化各類經營投資責任清單,明确崗位職責和履職程序,不斷提高經營投資責任管理的規範化、科學化水平。履行出資人職責的機構和國有企業應在有關外聘董事、職業經理人聘任合同中,明确違規經營投資責任追究的原則要求。
      (二)各級履行出資人職責的機構和國有企業要按照本意見要求,建立健全違規經營投資責任追究制度,細化經營投資責任追究的原則、範圍、依據、啟動機制、程序、方式、标準和職責,保障違規經營投資責任追究工作有章可循、規範有序。國有企業違規經營投資責任追究制度應當報履行出資人職責的機構備案。
      (三)國有企業要充分發揮黨組織、審計、财務、法律、人力資源、巡視、紀檢監察等部門的監督作用,形成聯合實施、協同聯動、規範有序的責任追究工作機制,重要情況和問題及時向履行出資人職責的機構報告。履行出資人職責的機構要加強與外派監事會、巡視組、審計機關、紀檢監察機關、司法機關的協同配合,共同做好國有企業違規經營投資責任追究工作。對國有企業違規經營投資等重大違法違紀違規問題應當發現而未發現或敷衍不追、隐匿不報、查處不力的,嚴格追究企業和履行出資人職責的機構有關人員的失職渎職責任。
      (四)各級履行出資人職責的機構和國有企業要做好國有企業違規經營投資責任追究相關制度的宣傳解釋工作,凝聚社會共識,為深入開展責任追究工作營造良好氛圍;要結合對具體案例的調查處理,在适當範圍進行總結和通報,探索向社會公開調查處理情況,接受社會監督,充分發揮警示教育作用。
      本意見适用于國有及國有控股企業違規經營投資責任追究工作。金融、文化等國有企業違規經營投資責任追究工作,中央另有規定的依其規定執行。


國務院辦公廳2016年8月2日

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